因地制宜稳步推进以县城为重要载体的城镇化建设_央媒看山东_新闻

原标题：因地制宜稳步推进以县城为重要载体的城镇化建设

来源：金融时报

引导推进以县城为重要载体的城镇化建设并非“另起炉灶”，而是对新型城镇化推进机制的完善和补充，对农民分享经济发展和城镇化建设成果诉求的满足，并更突出以人为核心，其与推动大都市圈建设、城乡融合等是并行不悖的。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》的出台，被业内专家认为是在目前国际国内环境下我国推进新型城镇化和工业化的重大决策。《意见》提出，坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项；《意见》还对不同类型县城的发展方向给出差异化引导，要求立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

怎样理解以县城为重要载体的城镇化？如何推进县域地区的产城人协调互动？过程中的要素又应如何配置？这些问题要从我国人口流动趋势和区域人口结构变化谈起。

以县城为重要载体是现阶段城镇化的必然选择

在就《意见》答记者问时，国家发改委有关负责人给出了这样一组数据：2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人，其中，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%。

不同于改革开放初期以省际之间的人口流动为主，近10年来我国跨省人口迁移放缓，特别是东中西部之间的人口流动趋势变化促使人口省内流动成为主导。到去年，离开户籍所在乡镇地域的省内流动外出农民工占比过半，上涨至58.5%。而在省内流动农民工中，2010年至2020年，县域内流出人口从4298万人增加到8214万人，省内县外流出人口从3578万人增至1.08亿人。这意味着，省内就近城镇化发展特征逐步凸显，同时县城也正在成为承载区域发展和新型城镇化的新发力点。

人口迁徙和流动实际上是每个人或家庭用脚投票的结果。之所以产生这样的人口流动趋势变化，一方面是因为产业和就业机会不再过度集中于东部沿海地区和大城市，通过承接产业转移、形成自身的产业优势以及完善基础配套，全国很多地区的小城镇也可以为农民工提供就业创业机会，优化农村家庭的收入结构。另一方面，就业也不再是唯一考量因素，农村家庭会综合就业、教育、医疗、生活成本等多方面做出常住地选择。中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁的科研团队在长期观察研究后发现，近十年来，我国外出农民工购房落户的比重上升到两成左右，主要集中在县城。李铁强调，一面是对子女教育、医疗等公共服务需求的增长，另一面是城市生活成本高、子女教育压力大等现实，已有一定基础设施和民生服务配套的县城，大概率会成为很多外出农民工未来长期定居的折衷选择。

事实上，在《意见》出台前，这些需求和选择已大量存在。2020年全国政府工作报告提出，“大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”；十九届五中全会明确推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化县城综合服务能力；2021年6月国家发改委印发文件，为县城城镇化补短板强弱项指明了方向；今年国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》则强调把产业链主体留在县域，把就业机会和产业链增值收益留给农民。

尽管有时会出现少数主体或局部地区的逆城镇化现象，但城镇化进程总体而言是农村人口特别是依赖农业人口逐步减少的过程。为了顺应过程中农民身份和就业、生活的转变，给出充足缓冲，《意见》在要求推动新生代农民工社会保险参保扩面以及满足各类民生需求的基础上，特别提到保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。这意味着在现有政策下，农民进城不必以放弃土地为前置条件，而是可以以在城镇的就业、生活和社会保障得到稳定满足为前提，在自愿有偿的基础上转让土地，这在长期有利于要素的更充分流动和配置，也可以降低农民被迫选择的风险，更多地从城镇化中获益。

引导不同类型县城实现差异化发展

在推进县城建设的政策保障方面，《意见》提出全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。在本世纪初，中央就曾提出要放开县（包括县级市）以下小城镇的落户限制。从现阶段进展看，在人口流出的县城甚至地级城市，目前已基本不存在落户限制；而在人口流入地，落户限制仍未完全放开，对于那些无法在就业地落户的农业转移人口，其生活成本被拉高，也很难兼顾家庭事务。

据相关研究报告显示，2010年至2020年，全国共有1507个区县常住人口收缩，对应面积占到全国面积的46%。我国有2800多个区县，其中900多个市辖区、380多个县级市、1400多个县及自治县，收缩的县区数量超过一半。而在1800个县和县级市中，年GDP超过千亿元的只有43个，大部分分布在江苏、浙江、福建、山东等沿海省（广东省珠江三角地区很多原有的县或县级市改为市辖区或升格为地级市）；中部省份中湖南有3个，皆属省会长沙市所辖；西部地区的三个“千亿县”分别是陕西神木、内蒙古准格尔和贵州仁怀，其中前两者拥有丰富的煤炭资源。

不难看出，要素流动带来竞争，区域间发展差距也就相应增大；与此同时，引致人口流入流出以及经济发展差异的因素也有很多，不仅是上文讨论过的所在地域、经济基础等方面。不同类型、拥有不同发展禀赋的县城在落地县域城镇化方面，有各自亟待改善的方面。除了人口流入县需要进一步完善民生保障之外，一些传统农业大县可能人口较多，但由于农业生产不直接产生税收，当地政府往往在基础设施和公共服务建设方面存在较大的财政资金缺口；也必须承认确实存在一些县域，其自然禀赋不适于产业优势形成，也很难招商引资，留下的农户其民生需求保障也存在一定问题。

基于对县域所面临人口和经济发展分化的清楚认识，《意见》将县城分为五大类，分别是大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城。我国各地方的自然地理条件和经济基础条件差别较大，对于人口流入的地方，特别是大城市周围，可以顺应经济发展趋势，推进其与大城市融合发展以形成更紧密和综合性的产业集群；传统农业县同样拥有发展多元化产业的可能性，《意见》提出推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，从而逐步积累公共服务保障的财政基础，并为保障粮食安全提供支撑；而人口流出县则引导其去寻找新的发展空间，甚至要顺应人口减少的趋势，通过促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

机制配套将与人口流向相匹配

在中国农业大学国家乡村振兴研究院近期举办的围绕《意见》发布的研讨会上，有专家提到“以县城为重要载体”也不意味着完全局限于建制县，《意见》的重点是以人为核心，要素和机制建设可以因“人”而变，关键还是要因地制宜，同时避免过度投资和盲目建设。

之所以人口流入和流出县的落户限制放开进度差距较大，根本原因还是在于财政资金和建设用地能否符合落户人口数要求。在很长一段时间里，我国的财政转移支付是流向地方经济发展水平较弱的地区，以为当地提供公共服务和基础设施所需资金。但从记者实地走访情况看，确实有部分欠发达地区获得财政转移支付后在当地建了很多基础设施、工业园区，也补足了民生资源甚至开展教育改革，但人口仍然持续流出；而在人口流入地区相较于其常住人口数量，却普遍缺乏公共服务和基础设施的供给。

人口流动选择的考量因素增多，但地方财政归根到底还要靠多元产业做支撑，如果没有产业保障地方财政的可持续性，仅靠转移支付同样难以维持公共服务的长期供给，对人口的吸引力也就会减弱。对此，《意见》突破了传统的要素配给机制，将保持财政转移支付、土地资源的配置与人口流动方向相一致，明确提出“建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城；建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标”。这在相应的资金和土地投入上给予县域城镇化更充分的保障机制，对于那些因资源禀赋出现人口流出的县城，多出的建设用地则可以及时复垦为耕地，恢复用以规模化农业生产，同时更多的建设用地指标转向人口流入地，满足农民进城就业落户所需。

不过，资源的有效分配还要以杜绝过度投资和盲目建设为前提。在上述围绕《意见》发布的研讨会上，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯提出，“以县城为重要载体的城镇化建设”不能演化为县城的房地产化，“人产城”要相互促进和融合，人口集聚、产业支撑、就业岗位、民生保障协同推进。特别是在民生保障和公共服务领域，也无需一步到位地制定过高标准，公共服务供给要与经济发展水平和人口需要相匹配，否则很容易造成资源浪费，甚至导致地方政府债务风险。