一号文件怎么学？专家为你“划重点”

一号文件怎么学？专家为你“划重点”

【智库答问·关注乡村振兴系列访谈之一】

写在前面

乡村振兴，是发展战略，也是民心所盼。在中国改革开放进程中，农业农村农民问题始终是地位重要而牵动人心的关键环节。2019年是决胜全面小康攻坚冲刺阶段，是脱贫攻坚和乡村振兴交汇推进的重要时期。乡村振兴战略如何进一步落地显效，农村发展有哪些痛点、亮点和热点？我们从网友提问中，梳理出透视中央一号文件、全面看待“返乡体”文章热、新型职业农民、精准扶贫等关键问题，邀请智库专家逐期解答。

本期嘉宾

国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

中国农业大学人文与发展学院教授、南南农业合作学院院长 李小云

清华大学中国农村研究院副院长 张红宇

聚焦硬任务，突出补短板

光明智库：2019年中央一号文件是改革开放以来第21个、新世纪以来第16个指导“三农”工作的重要文件。与往年中央一号文件一般只部署当年的工作不同，今年的中央一号文件谋划了今明两年“三农”工作，提出了一系列到2020年必须完成的农村改革发展目标。今年中央一号文件的关键词有哪些？

叶兴庆：去年的中央一号文件聚焦乡村振兴战略的顶层设计和长远谋划，时间跨度长，涵盖范围宽；今年的中央一号文件则聚焦今明两年“三农”领域必须完成的硬任务，时间跨度短，突出补短板。

如果用关键词来概括今年中央一号文件的精髓，我认为是“对标”“确保”和“优先”。“对标”，是指中央一号文件有意识地与2020年全面建成小康社会的既定目标和中央已经作出承诺的农村改革发展目标任务进行对照，查找需要补齐的短板。“确保”，则是指其透露出把有明确期限要求的农业农村改革发展硬任务完成好的决心和信心，如脱贫攻坚、农村人居环境改善、保障重要农产品有效供给等。“优先”，是指优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。

李小云：2018年的中央一号文件重在明确乡村振兴的大战略、大政策和大方向，提出了乡村振兴的目标、内容和路径，突显了中央在战略层面对城乡协调发展的高度重视。今年的中央一号文件则侧重在去年的基础上对今明两年具体工作进行部署。文件聚焦2020年之前确保完成脱贫攻坚工作这一硬任务，强调脱贫攻坚工作力保按目标完成；同时，强调在完成任务的过程中不降低标准，也不随意提高标准；此外，还提出了脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的问题，为2020年完成脱贫攻坚后贫困地区的进一步发展提出了政策方向。

农业农村优先发展，不等于放缓城镇化步伐

光明智库：2019年中央一号文件提出农业农村优先发展总方针，该如何理解这一方针与国家大力推进城镇化进程的政策之间的关系？如何保证农民得到实惠？

李小云：坚持农业农村优先发展是针对城乡发展失调而提出的战略举措，与工业化和城镇化并不冲突。不是要用农业代替工业，也不是要重乡村轻城市，而是强调城乡协调发展。从某种意义上说，是希望通过乡村振兴进一步协调城乡关系和工农关系，在此基础上进一步推动新型工业化和新型城镇化。坚持农业农村优先发展的主体是农民，农民在这样的政策支持下，可以充分利用各种资源，发展以增加农民利益为指向的新型产业，实现收入增长。

叶兴庆：坚持农业农村优先发展，与城镇化的大方向并不相悖。面对到2020年全面建成小康社会等目标与要求，农业农村面临着巨大的“跟跑”压力。要让农业农村跟上工业化、城镇化和国家现代化步伐，单纯靠市场的决定性作用是不够的，必须树立农业农村优先发展的政策导向。

张红宇：农业农村优先发展，是党中央从解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的矛盾出发，提出的一项必须长期坚持的重大方针。

怎么体现优先？一是在发展理念上优先。始终将解决“三农”问题作为工作的重中之重，从根本上转变对“三农”的传统认知，构建和形成农业多重功能、农民多重属性、农村多重价值的现代“三农”认知观。二是在制度创新上优先。进一步深化农村改革，破除阻碍城乡要素流动的体制机制障碍，扭转农村资源要素向城镇单向流动的状况，构建城乡互补、全面融合、共享共赢的城乡融合发展格局。三是在政策安排上优先。在财政税收、公共服务、人才资源等方面向农业农村倾斜，把各类要素资源投入到农业农村最需要的领域。四是在保障措施上优先。加强党对农村工作的集中统一领导，落实五级书记抓乡村振兴责任，把农业农村优先发展真正落到实处。

但这并不意味着要放缓城镇化步伐，或者是要用乡村振兴战略替代城镇化战略。针对农业农村现代化明显滞后于工业和城市现代化的现状，只有农业农村优先发展，才能缩小城乡发展差距，实现城乡融合发展。

供销合作社有望成为乡村振兴的重要力量

光明智库：2019年中央一号文件提出“继续深化供销合作社综合改革，制定供销合作社条例”，引起了很多网友尤其是农村网友的关注。今天，供销合作社能够发挥哪些作用？

张红宇：供销合作社是为农服务的合作经济组织，长期以来扎根农村、贴近农民，是为农服务的一支重要力量。党中央、国务院一直高度重视供销合作社工作。近几年的中央一号文件也都对供销合作社改革工作进行了进一步部署和安排，激发了供销合作社的内生动力和发展活力。2014年4月，国务院批复同意供销合作总社在河北、浙江、山东、广东4省开展试点以来，各地都进行了很多探索。实践证明，通过继续深化供销合作社综合改革，供销合作社可以成为密切联系农民群众的桥梁纽带，在促进农民致富、繁荣城乡经济中担当起更大责任。

李小云：在市场经济不断发展的条件下，特别是在农业生产资料和农产品完全商品化以后，农村供销合作社的作用一度越来越小。农业农村发展进入新阶段以后，分散化的小农如何组织起来进入市场，开始成为乡村振兴工作的核心内容之一。全国各地都发展出了各种各样的农民专业合作社，但由于资金、管理、人才等问题，发展遇到了瓶颈。在此条件下，农村供销合作社开始重新在农业农村发展的舞台上焕发光彩。从某种意义上说，依托国家的支持和农村供销合作社过去已有的实践经验，农村供销合作社有可能再次成为支撑乡村振兴的重要力量。

叶兴庆：近年来，一些地方的农村供销社在领办农民专业合作社、发展电子商务和农业生产性服务业方面积累了好的经验，让人们看到了农村供销合作社发展的前景。从我国基本国情看，小农户与大市场之间需要桥梁和纽带，只要遵循市场规律、提高经营效率，农村供销合作社可以继续发挥重要作用。

土地政策，“三个坚持”的底线更加明确

光明智库：农民离不开土地，每次中央一号文件中的土地政策都是关注焦点。对于2019年中央一号文件的土地政策，应该如何看待和理解？

叶兴庆：准确理解今年中央一号文件关于深化农村土地制度改革的部署，需要明确以下几点：一是“三个坚持”的底线更加明确。二是不同领域尺度有别，对农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，要求在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开；对农村宅基地制度改革，要求稳慎推进，主要是拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，现阶段重点是加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争到2020年基本完成。三是探索边际突破。例如，提出“允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业”，与以前的文件相比，新增了把校舍等农村公益性建设用地纳入改革视野。

李小云：今年，中央一号文件对农村土地征收制度改革和农村集体经营入市改革的具体措施作出了明确要求。大家比较关注允许县域内盘活乡村集体建设用地的问题，因为这涉及到允许这些土地用于新型产业、新业态和农民返乡下乡创业，这也是在稳定农民土地权益的同时盘活农村土地资源、为乡村振兴对接市场提供政策保障。

张红宇：今年中央一号文件对农村土地制度改革进行了重点部署，总的基调是稳中有进。“稳”就是稳住基本方向不动摇。文件旗帜鲜明地提出了农村土地制度改革“三个坚持”的底线，就是要正本清源、举旗定向，确保改革方向不跑偏、不走歪。“进”就是深入推进改革不动摇。新一轮农村改革仍是以土地制度改革为牵引推进。具体怎么改？文件强调分类施策。对于中央已经部署的，比如承包地，关键是基本完成承包地确权登记颁证工作，研究出台第二轮土地承包到期后延包的配套政策，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。对于试点成熟、方向明确的，比如农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，关键是要修改相关法律，完善配套制度，再全面推开。对于试点还不成熟、还看不准的，关键是要拓展改革试点，稳慎推进。

第一书记既要有情怀，还要有本事

光明智库：2019年中央一号文件强调，建立第一书记派驻长效工作机制。第一书记队伍里，很多是刚毕业不久的大学生，缺乏农村工作经验。很多青年网友关注：如何选派好第一书记，怎么帮助他们有效发挥才干？

张红宇：今年中央一号文件强调，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村派出第一书记，并向乡村振兴任务重的村拓展。下一步，关键是要选那些有能力、想干事、能干事的优秀干部下去，提供保障支持，给第一书记创造良好环境。

叶兴庆：发挥好第一书记作用，关键在于处理好两个关系：一是处理好发挥支部书记个人作用与发挥制度作用的关系，通过有效的制度把农民的主体作用发挥出来。二是处理好外来能人与本土能人的关系，派驻的第一书记要积极带动当地村民奋斗致富。尤其需要注意的是，派驻的第一书记要想有效开展工作，必须“懂农业、爱农村、爱农民”，既要有情怀，还要有本事。

李小云：乡村各类人才流失严重，这是乡村振兴的重要瓶颈。乡村振兴不能强行搞人员下乡，而是要通过在乡村创造可持续的新型产业，吸引人才下乡，形成合理的城乡人才结构。在这一过程中，选派第一书记能够发挥重要的导向作用和实际作用。

学术支持单位：中国农业大学人文与发展学院

项目团队：

光明日报全媒体记者 蒋正翔、王斯敏、马雪

实习生 王美莹

[责任编辑：杨凡、梁延菊]

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