这些国家纷纷为首都“减负”！看非首都功能如何疏解

设立雄安新区的消息近来引发热议。历史上，不少国家的首都在疏解非首都功能上都进行了探索。有些卓有成效，有些则衍生出新问题。

日本:诸多“副中心”让“东京国”卸压

日本首都东京是世界最大城市之一。战后日本经济快速发展，东京被作为经济中心之一，享受各种政策倾斜。东京都市圈GDP占日本全国GDP近1/3，制造业和服务业高度聚集，人口过度集中。这不可避免的给这座城市带来住房、交通、环境、能源供应等方面的巨大压力。

为改变东京“一极集中”的状况，日本政府多次作出努力，其中行政性规划发挥了重要作用。1958年，日本政府首次出台“首都圈整备规划”，在东京站半径30公里外，建设5至10公里宽的绿化带，将原中心城区和新建住宅区建设隔离开，以控制城市规模无序蔓延。70年代以后，针对东京“都市病”各种弊端，日本政府的规划基本思路进一步明确：避免城市业务功能过度集中在首都中心区域，促进城市公共资源区域均等化，建设多层环状公路线和高密度地铁网络线，从而缓解东京中心区域的压力，将产业、机构和人口逐步疏导到周边地区。

在此背景下，东京出现了新宿、涩谷、池袋、大崎等诸多“副都心”，以及筑波、幕张、埼玉、横滨等“新都心”，成为“大东京版图”上的重要节点。

日本政府的调控措施一定程度上延缓了东京的“过度膨胀”，让东京的城市拥挤程度有所下降。与此同时，东京高昂的生活成本和商务成本也导致迁入人口下降，成为调控东京人口的“隐形因素”。

首尔:行政中心迁至世宗

与日本相毗邻的韩国首都首尔，在经济飞速发展的同时，也面临着人口密集、地价飞涨、交通拥挤、环境污染等问题。为应对这些问题，韩国从上个世纪60年代起陆续出台相关政策。1982年，韩国政府颁布《首都圈整备规划法》，通过强制性措施限制首尔市人口过密情况，并对工厂、大学等人口集中地点设施的新建、扩建进行总量控制。

2005年12月，韩国政府再制定《第三次首都圈整备规划(2006-2020)》，将首都圈分为成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈，把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化。

2013年7月1日，韩国正式启用行政中心城市世宗市。韩国16个中央部门和20个下属机构迁移到世宗办公。目前，超10000名公务员在世宗工作。

英国:“大伦敦规划”利弊互现

时光倒流75年，“伦敦”其实还不存在。如今的伦敦，是“大伦敦”的概念。

在英格兰的行政制度上，伦敦并不具有城市地位，反而是“大伦敦”底下两个次级行政区。伦敦市与威斯敏斯特，分别都具有城市地位。作为老牌工业化国家，英国对卫星城的规划建设领先其他国家。为缓解伦敦严峻的住宅压力，1903年，英国在伦敦以北56公里处的郊区建设了世界上第一个田园城市式的卫星城莱奇沃斯，并于1920年在距离伦敦35公里处建设了第二座卫星城威尔温田园城。上世纪40年代，英国掀起了第二次卫星城建设的热潮，率先制定的就是大伦敦规划。

1940年，英国的《巴罗报告》指出伦敦地区工业与人口的不断聚集，是由于具有活力的工业所起的吸引作用；认为在当时条件下，集中的弊端远远大于有利因素，提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。规划方案在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。

1946年，英国议会通过《新城法》，在离伦敦市中心50公里的范围内建设了8个卫星城。英国政府带头将政府部门机构向卫星城转移，英国大企业总部落户“鼓励地区”也渐成趋势。英国有效控制首都等大城市规模，整体上推动了英国城市化进程向纵深发展。大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭式系统，其交通组织采取放射路与同心环路直交的交通网。

从实践看，大伦敦规划对控制伦敦市区的不断扩展和改善环境起了一定作用。但新城建设投资较大，对疏散人口的作用不够显著；新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。

印度：22个卫星城为德里“消磁”

作为首都的新德里是印度第二大城市，其现代化规划始于1957年，也是印度最早实施城市总体规划的大都市。印度在《德里开发法案》中做出规划：在环形放射状路网系统里建立多中心的城市；中心城区是商务贸易区，其他的商业中心散布在城市里；城市被不断细分为不同的区，每个区又有自己的详细规划；根据相对应的标准进行历史建筑保护、提供绿地、整合社区和各种不同等级的附属设施等。为了满足居住、商业等持续增长的需求，德里发展局在规划初始就提出了发展卫星城的战略。

1985年，印度又提出《国家首都大区计划委员会法案》，强调了卫星城的“消磁”（即疏散）功能，将首都人口、特别是新移民向都市区周边的卫星城疏散。由于印度是多宗教国家，且一些宗教间有着错综复杂的矛盾，所以法案特别强调首都的卫星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民时出现选择性。

在先后两个城市规划法案的推动下，国家首都大区——即广义上的德里——已有22个卫星城，分属德里周边的哈里亚纳、拉贾斯坦和北方邦这3个邦。

然而由于德里不利的土地政策，在发展过程中，造成了400万人口非法居住区和300万人口贫民区的存在，这种城市发展的畸形状态表明政府缺乏有效的策略来解决人民的住房需求。过去几十年，德里房价高涨，推动郊区化居住模式，这也是德里郊区许多卫星城成为住宅开发热土的原因。

马来西亚：悉心治理“城市痼疾”

马来西亚的首都是吉隆坡，但它还有另一个“首都”——布特拉贾亚（又称布城）。这座2005年诞生的新城位于吉隆坡西南40公里处，担负着马来西亚行政首都的功能。

马来西亚政府的行政机构原先在吉隆坡，但人口密集、交通拥挤等问题严重影响了政府的办事效率和民众生活质量。时任总理马哈蒂尔1993年6月提出新建布城的设想，并于1995年投资200亿林吉特(约合400亿人民币)建设布城。2005年，马来西亚联邦政府行政中心迁往布城的计划基本完成。

马来西亚联邦法律规定，布城是“行政中心和司法机构所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事实上扮演的是“副行政中心”的角色。目前马来西亚的国家皇宫、国会大厦以及国家艺术宫等国家层面的建筑都在吉隆坡市内，布城则是总理府和各个政府部门的所在地。

很多人认为，现代化的布城提升了马来西亚形象，也有利于马来西亚政府运营，但减轻吉隆坡交通拥挤、人口过多压力的目的并没达到。可见，治理首都的城市病不能仅靠外迁政府机构。

（编辑：梁甜甜 文字综合环球时报、南方都市报、中新网等）

[责任编辑：杨凡、苏琛]

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