专家谈北京城市副中心规划：打造“可步行的城市”

视频：北京城市副中心控制性详规草案发布  来源：央视新闻

“不希望这155平方公里是一张大饼”

——专访中国城市规划设计研究院副院长王凯

北京城市副中心的建设，我认为更重要的是撬动了之前北京单中心结构，这块“大饼”，给它撬开了，开了一个很好的头，但一定不会是结束

中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)是这次北京城市副中心规划编制的参与单位之一，尤其是在打破行政区划，与北三县(即河北省廊坊市的三河市、大厂回族自治县和香河县)统一规划方面，做了很多尝试和探索。

在中国城市规划设计研究院副院长王凯看来，这次北京城市副中心的规划，不仅撬动了北京之前单中心结构这块“大饼”，减轻了中心城区的压力，而且对于未来中国其他大城市以及一些跨行政区域的统一规划，都有积极的借鉴意义。

同时，针对部分城市提出建设城市副中心，王凯提醒说，应警惕简单模仿，一窝蜂地规划建设副中心。他说，每个城市有每个城市的特点，也面临不同的问题，是否适合规划城市副中心，需要根据实际情况，不能生搬硬套，再现以往各地都学北京建设环路的悲剧。

撬动了北京这块“大饼”

中国新闻周刊：这几天，北京城市副中心规划草案正在公告，征求市民意见。你认为，这个规划对北京城市未来的发展有何意义？

王凯：从北京城市发展史上来讲，副中心的规划是一个很重大的事件，因为它对整个北京城有了一个结构性的调整。为什么这么讲？大家都知道，上世纪50年代梁思成、陈占祥先生曾提过一个“梁陈方案”，就是把中央行政中心放到西面。他们当时的出发点，就是希望把老城完整地保护起来，所有的新建设在西面，新旧之间没有太大的矛盾。但是这个方案没有被采纳。从50年代到现在，北京城一直是单中心发展，结果就是所有问题都集中在一个地区里面。

2014年习近平总书记在视察北京时提出，北京要疏解非首都功能，进行结构性的调整。去年中央批复的北京总体规划中明确提出了建设城市副中心。对北京这样一个特大型城市来说，这是结构上的一个重大变化，就是从以往的单中心变成双中心。可以说，这也是一个重大的调整，结果让人期待。

中国新闻周刊：现在从单中心变成了双中心，未来有没有可能变成多中心？

王凯：从城市发展的角度来说，任何规划都不会是终极方案。现在，很多规划界的学者都认为，特大型城市的发展都会走向多中心。因为，人不论是工作还是生活，能够接受的距离，其实都是有极限的，不可能无限延伸。

北京城市副中心的建设，一方面肯定会起到减轻主城区压力，带动整个北京东部地区，乃至北京和河北地区协同发展的作用；另一方面，我认为更重要的是撬动了之前北京单中心结构这块“大饼”，给它撬开了，开了一个很好的头，但一定不会是结束。比如，现在北京新机场的建设，肯定会带来大量的就业岗位和相应的服务设施，也会成为一个一定规模的聚集点。

中国新闻周刊：我们注意到，这次规划草案的名称里特别注明街区层面，这是出于什么考虑？

王凯：过去我们的规划总是眼睛盯着城市大结构，几个中心、多少个大型设施，忽视了一个问题，就是我刚刚谈到的，人的生活和工作可以接受的范围其实是有限的。所以这次北京城市副中心规划过程中就把这点特别提出来，就是不希望这155平方公里是一张“大饼”，而是由若干个产城融合的组团构成，组团由一个个完整的街区组成。

在街区里面，是一个路网比较密的、可以步行抵达的一个空间范围，工作、生活都能在街区内实现。规划草案专门强调街区层面，就是要把这个规划细化到街区的深度，深入到我们老百姓生活可以感知的一个范围，希望从一个更人性化的角度去编制规划。

打造“可步行的城市”

中国新闻周刊：这次规划草案应该是全国第一个城市副中心的规划。从规划角度来说，它的编制过程与之前其他城市规划有什么不同吗？或者说城市副中心的规划有什么特别之处？

王凯：副中心这个概念，是从城市功能的角度提出来的，并不是说副中心的规划会与其他城市的规划不一样，技术上不存在不同，它的核心或者说关键是把主城区过多的职能疏解出去，这是问题的关键。但需要强调的是，这次北京城市副中心的规划，从规划理论和实践上还是探索了很多新东西，这是很有意义的。

比如说，过去很多年我们做规划，都是以经济发展为导向，首先想到的是如何推动经济增长，怎么建设工业园、开发区，然后才考虑公共服务设施、生态环境。这次北京城市副中心的规划，一个显著的变化就是生态优先。在规划副中心的产业布局、建设用地之前，先要确定一个蓝绿空间的比例，把维护好生态环境作为一个底线，这是一个理念上的重大调整。

再比如，在街区层面的规划中，这次主要采用小街区、密路网的设计，而不是过去常见的大广场、宽马路。路网密度比较高，是宜居城市一个很重要的前提。目前，很多国家都在倡导“可步行的城市”，就是在几百米围合的街区范围里，有若干条道路，有些是小街小巷。因为，很多公共服务设施设在大马路边上，是没法发挥作用的。比如，去趟超市、换乘个公交车，都要过一条上百米的大马路，甚至要过天桥、地下通道，就很不方便，而密路网恰恰可以提高这些公共服务设施的便捷性。

中国新闻周刊：小街区、密路网的规划理念，在刚刚公布的雄安新区规划纲要中也有很明确的体现。这会是今后城市规划的一个转变方向吗？

王凯：应该讲，这是一个很重要的理念转变。改革开放40年，我们国家取得了巨大的成就，经济总量已经位居世界第二；但另一方面也积累了不少问题。比如在城市规划方面，过去主要是把它作为生产的一个配套，很大程度上就是为经济增长服务，忽视了城市人居环境的建设。

在这种指导思想下，规划对城市生活方方面面的考虑过于粗放，不精细。我们可以看到林立的高楼大厦，但是看不到完善的配套设施；我们可以看到很多超大尺度的大卖场，但是看不到街头绿地；我们可以看到像蜘蛛网一样复杂的立交桥，但是看不到家门口的人行道。这些反差很强烈的现象，我们时常都能碰到。

2015年召开的中央城市工作会议明确提出，要改变这种状况，要把城市作为一个宜居的地方，要以人民为中心编制规划。小街区、密路网的概念，正是在这个背景下逐渐被大家所接受的。

打破“一亩三分地”的思维定式

中国新闻周刊：北京城市副中心的规划，北三县是一个绕不开的话题。这次规划草案提出，两地要统一规划。这种跨行政区域的规划编制是如何推进的？

王凯：北三县是河北省的一块飞地，夹在北京与天津之间。应该说，多年来它和北京的发展是不协同的。按照城乡规划法，城市政府只负责本行政辖区内的规划编制，不能去管人家的事。所以，北京与北三县的规划都是各编各的，产生了不少的问题。

这次之所以两地能够统一规划，是因为2014年中央明确提出京津冀协同发展战略，在这个背景下，双方的规划多次对接，多次沟通。我们中规院还负责编制了通州和北三县的协同规划方案。这在以前是不可能的。

但北三县与北京城市副中心毕竟分属两个行政区，在很多具体事项上，包括交通、绿化、水资源保护等方面，协调的难度还是不小。最典型的就是潮白河两岸，前段时间我们专门去考察过，通州这一侧，生态环境保护还是挺好的，绿化带也很宽；但另一侧高楼林立，很多离河道非常近，部分地区贴边率高达80%以上，密密麻麻，像一个铁桶围在北京周边。

中国新闻周刊：那么，在这次规划中是如何解决这些问题的呢？

王凯：最重要的还是要打破“一亩三分地”的思维定式，在区域尺度上统筹协商解决。比如，这次城市副中心和北三县建立了统一的管控规则，遏制贴边发展和无序蔓延。根据规划，双方在潮白河两岸的建设，都必须后退，降低贴边率，一些已经批出去的项目如果不符合规划要收回，不能再建设。

这并不是说不让北三县发展，而是因为守住一河两岸的生态，不仅对北京有益，北三县同样受益。那么如何解决北三县的发展？这个问题讨论过很多次，就是通过转移，把北京的部分产业转移过去，带动当地发展，把北三县的公共服务设施搞上去，包括交通、教育、医疗等，缩小两边的差距。

建设北京城市副中心除了疏解北京中心城区的压力，另一个重要的目的，就是要起到带动北三县，乃至于整个北京东部地区发展的作用。

中国新闻周刊：此次北京城市副中心与北三县统一规划，对今后其他跨行政区域——比如粤港澳大湾区——的规划，会不会有所帮助？

王凯：肯定会有很大的借鉴意义。 北京城市副中心与北三县统一规划，本身就是京津冀协同发展战略一个很有力的体现，而京津冀协同发展对其他地区，比如粤港澳大湾区、长三角一体化，包括武汉周边地区、成渝地区等都会有影响。

但规划的编制只是规划工作的第一步，更重要的是下一步规划的落实。规划不是为了编，规划是为了用，为了管理。就目前的情况看，北京城市副中心与北三县落实规划的、后续的管理体制的建立还在探索之中，仍有不小的差距。

“搞城市规划，就应该是私人订制”

中国新闻周刊：除了北京之外，目前不少城市也提出要建设城市副中心。副中心的建设似乎正在成为城市规划的一种趋势？

王凯：副中心的建设当然有它的益处，就像我刚才谈到的，能够撬动我们原来单一中心“摊大饼”的发展模式，但是我也担心一些城市简单模仿，一窝蜂搞城市副中心。

副中心的建设，在很大程度上要基于城市原来的基础条件。但有些城市，比如说武汉，历史上就因长江、汉水的分割，形成了三镇，某种程度上已经是三个中心。其实，在这个基础之上，做一些功能的完善，交通设施的联通就可以了，没必要再去弄一个新的副中心，意义不大。再比如，重庆是一个典型的山城，有很多山，再加上嘉陵江、长江对城市做了自然的切割，已经是一个片区化、多中心的结构，再规划副中心，也没有什么意义。

所以，我认为副中心的建设，一定要防止为副中心而副中心。因为每个城市就和我们人一样，各有各的禀赋特点，不能仅看人口数，北京的1000万人与重庆的1000万人，情况肯定就不一样。

中国新闻周刊：那么，到底哪些城市适合规划城市副中心呢？

王凯：习近平总书记在2015年全国城市工作会议上的讲话，第一条就是要尊重城市的发展规律。我个人对此的理解，第一要尊重自然，尊重山水格局，第二要尊重人文，每个城市的历史不一样，文化也不一样，第三要合理布局，或者叫适度规模。这些都是我们规划工作需要坚持的原则。所以，哪些城市适合建城市副中心，要考虑各个城市的特点，因城而异。

我常开玩笑说，我们搞城市规划工作，就应该是“私人订制”，不能批量生产，更不能生搬硬套。举个极端的例子，你说丽江这样一个旅游城市的规划，和抚顺这样一个工业城市的规划，能弄成一样吗？所以，我们在副中心建设这个问题上，一定要警惕简单模仿。

( 实习生张洁琼、齐元皎、王宇对本文亦有贡献)

(《中国新闻周刊》2018年第26期)

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[责任编辑：杨凡、杨婷婷]

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