特朗普捂紧钱袋子 美国为何这么看重对外援助？

特朗普的新预算纲要内容图表

【环球时报驻美国特派记者 高石 环球时报记者 谷棣 李萌 ●丁雨晴】“这份预算案，一来国会就死。”这是美国共和党参议员格雷厄姆对于特朗普提升军费、削减国务院和对外援助预算的做法撂下的狠话。当地时间3月16日，美国白宫公布2018财年联邦政府预算纲要报告，提议将国防预算增加10%，削减国务院、非军事援助部门国际开发署和财政部国际项目的预算28.7%。这份预算案最早在2月底被披露出来时就引发了轩然大波。美国政界人士纷纷表示，削减对外援助的话，“美国软实力会受伤”，也就是在这个背景下有了格雷厄姆“到国会即死”的说法。包括美国中情局前局长彼得雷乌斯在内的121名美国退役军官已联名上书美国国会，呼吁为对外援助预算“围上栅栏”。他们说，这些发展机构“对防止冲突和减少需要将我们的军队置于险境的状况都至关重要”。虽然这份预算案最终要由国会批准才能生效，但美国各界仍十分紧张特朗普削减对外援助的计划，由此可见其重要性。那么对外援助对于美国来说，究竟发挥了怎样至关重要的作用？

是第一，也是倒数第一

美国有线电视新闻网(CNN)从美国国际开发署和世界银行等机构获取的数据显示，2015年美国对外援助预算430亿美元，其中经济援助340亿美元，军事援助87亿美元。对外援助约占美国联邦预算的1.1%，占美国GDP总量的0.24%。2017年度预算期间，美国20个政府机构计划在全球超过100个国家提供365亿美元的对外援助。

中国社科院世界历史研究所博士后孙明霞对《环球时报》记者介绍说，在对外援助领域，美国的影响力是其他国家无法比拟的。作为对外援助领域权威机构经合组织发展援助委员会的重要成员，美国外援金额在该组织一直占有很大比重，相关文献资料显示，1950年至1968年，该比例均在50%以上;1974年以后长期维持在20%至30%之间;1991年到2000年间降至10%到20%之间;2001年以来回升至20%以上。

美国国际开发署的数据显示，2015年接受美国援助最多的国家是以色列，得到的援助资金为31亿美元。以色列、阿富汗、埃及等10个受美国援助最多的国家，受援资金约占美国当年对外援助总额的1/3。

美国也是人道主义危机中遥遥领先的最大捐助国。联合国人道主义协调办公室官员表示，仅在2016年全球各地支出的221亿美元紧急援助中，美国就占29%。

对于特朗普新预算案上的变化，首先感受到“刺骨冷风”的便是一些国际组织和人道主义机构。“美国对外援助政策的转向来得正不是时候，可以说没有比现在更糟糕的时刻。”国际慈善组织和人道主义机构相关人员接受CNN采访时说，目前，全世界的难民人数超过自二战结束以来的任何时刻。联合国难民署的数据显示，如今全球约有6500万人流离失所。许多人纷纷逃离叙利亚和伊拉克等国;与此同时，南苏丹、尼日利亚北部、也门和索马里正受困于饥荒。仅在这4个国家，就约有2200万人急需援助。

在经合组织的定义中，对外援助并不包括军事援助和对发达国家的援助。根据该组织的数据，美国2015年的对外援助金额是310亿美元，远超排在其后提供将近200亿美元援助的英国和德国。不过就对外援助占国民总收入的比例来看，美国是经合组织中“最抠门”的，该比例仅为0.17%，不到经合组织国家平均数值0.38%的一半，远低于最慷慨的援助国瑞典(援助额为70.9亿美元，比例高达1.4%)。

不到军费4%，但对国家安全影响极大

美国《波士顿环球报》称，特朗普之前的三任美国总统中，小布什是表现最好的援助者。在其任内，华盛顿开启了以美国为首的抗击艾滋病和疟疾的行动，拯救了数百万人的生命。

“冷战期间，对外援助作为实现美国冷战目标的工具，在支持反共国家内部稳定和经济发展方面发挥了重要作用。”孙明霞接受《环球时报》采访时说，随着冷战结束和美国国内对援助效果的不断质疑，对外援助作为美国外交政策工具的重要性大大降低，其间援助机构还经历过撤并风波。小布什上台后，大幅增加对外援助数额，增设援助机构，而且提升其在美国外交政策中的地位。在2002年出台的《美国国家安全战略》中，小布什多次提到发展的字眼。

“对美国来说，削减对外援助预算节省下来的资金微乎其微，但对全球各地众多穷人的伤害是巨大的。”联合国高级顾问、哥伦比亚大学地球研究所所长杰弗里·萨克斯在《波士顿环球报》撰文说，在联邦预算中仅占1%，不到国民收入0.25%，不及所有军费支出(包括国防部支出、情报机构支出、核武器项目、老兵支出等)的4%……然而，此举将使美国遭受重创，这不只是这个国家的灵魂和道德标准的问题，还将破坏就业岗位和国家安全。正如国防部长马蒂斯担任中央司令部司令时所言：“如果你们不给国务院充分拨款，那么我就需要购买更多军火。”许多美媒提及，国防、外交和发展(开发)是国家安全的三大支柱，“缩短这三条腿中任何一条都将严重损害美国国家安全”。

“就应对各种挑战而言，对外援助发挥的作用不比军事行动小。”曾在2014年至2017年任美国国际开发署中东局副助理局长的莫娜·亚库比安认为，“21世纪的危机很复杂，这些问题没有单独的军事解决方案”。美国《外交政策》杂志说，特朗普声称目前的国家安全第一要务是摧毁极端组织“伊斯兰国”(IS),“美军在打击该组织的军事行动中冲锋陷阵，但在被解放的地区，发挥关键作用的是美国国际开发署、联合国等”。美国中央司令部司令约瑟夫·沃特尔曾在参议院军事委员会举行的听证会上强调，在中东地区，重建、人道主义救援、政治和解等工作必须随着军事行动得到相应的进展。这些地区只有恢复稳定、防止权力真空的再现，才能减少美军需要再次回来抗击“伊斯兰国2.0”的可能性。以教育为例，美国国际开发署等机构正在帮助确保叙利亚难民的孩子能够接受教育，这样才能让这些儿童不会陷入绝望，再次萌发极端主义思想，“这种做法不仅符合道义，也十分聪明”。

他只是不重视软实力？

软实力，这是美国各界反对特朗普预算案时，另外一个说得最多的词。在表示“预算案到国会就死”时，参议员格雷厄姆说：“这种预算摧毁美国的软实力，将我们的外交人员置于险境，这不会有任何出路。”

莫娜·亚库比安在其文章中特别提到了中国，“特朗普预算案的愚蠢之处尤其在于，美国削减对外援助时，中国正加大力度，为遍布亚洲和非洲的重要发展项目提供融资。中国或许已成为世界上最大的对外援助国。”哪个国家将在下一场全球危机中获得外交支持，中国还是美国？哪个国家的公司将赢得下一轮主要基础设施项目？亚库比安反问道。

这个话题在美国网站上引发了读者的激烈讨论。在《外交政策》网站的相关文章下面，有人留言说，“对美国而言，削减对外援助等同于将地缘政治影响力拱手让给其他国家”。该网民称，他曾在柬埔寨生活4年，“亲眼目睹过在金边的一家医院停车场上，停满了来自中国的崭新救护车，它们正随时被用来帮助这个国家的病人。柬中两国关系从未像现在这么稳固;柬首相洪森的一些表态向中国倾斜，经常对美国外交官的抗议置若罔闻。我们国家远离需要帮助的国家不仅有悖于道德，也是政治上的蠢行”。另一名读者称，“美国的对外援助比例远低于其他发达国家，军费却在世界上遥遥领先，这有什么用？我们拥有那么多航母，而世界上绝大多数国家一艘都没有!软实力比这些航母便宜，而且几乎不会起相反作用”。

中国社科院美国研究所研究员倪峰告诉《环球时报》，美国对以色列等这样的地区大国，以及对很多非洲穷国的援助几乎都带有附加条款，以满足美国的利益，包括推行美国倡导的人权和价值观。他表示，削减对外援助会影响美国的国际形象，甚至给它与一些国家的关系带来负面影响，这些国家可能抱怨“过去给，现在却不给”。美国建制派抵制新预算案，其实是担心此举毁了美国推广美式价值观和承担义务的外交根基。不过特朗普对这一套不感兴趣，他在竞选期间说过，美国在阿拉伯世界推广民主没搞成，而且还搞乱了。“孤立主义”情绪下，他宁愿埋头搞美国的建设。

“特朗普并非刻意去削减对外援助，而是他不重视外交力量，不重视软实力，因此作为外交政策的一部分，对外援助受到影响。”一名中国学者对《环球时报》分析说，大幅度削减对外援助费用在美国历史上并不少见，但削减外交领域支出的做法很罕见。

[责任编辑：杨凡、苏琛]

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