齐鲁网·闪电新闻4月14日讯 今天，山东省高级人民法院召开新闻发布会，通报2020年全省法院行政案件司法审查报告，并发布优化营商环境行政审判典型案例。十大案例中涉及德州某房地产开发公司诉某区经济发展局不予备案行政登记案、青岛某公司诉某市政府、市国土资源局国有土地使用权收回、登记及行政赔偿系列案等，这些案例对持续深化“放管服”改革、推动法治政府诚信政府建设、依法维护市场经营秩序的稳定性具有典型意义。
案例1 德州某房地产开发公司诉某区经济发展局不予备案行政登记案
一、基本案情
2019年3月，德州某房地产开发公司通过在线审批平台向德州某区经济发展局申请对“瑞华新都汇”项目进行立项备案。2019年4月，区经济发展局以该公司没有提供社会稳定风险评估报告，不符合立项备案条件为由，不予备案。该公司不服提起诉讼。
二、审理结果
山东省高级人民法院经审理认为：区经济发展局以政府和该公司联合改造建设的城中村改造项目曾出现民事纠纷及群众信访为由，要求该公司提供社会稳定风险评估报告。但根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》《山东省发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，对于需经国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目以及由省发展改革委审批、核准或者核报省人民政府审批的项目，需进行社会稳定风险评估。而涉案项目并不属于上述风险评估范围。从该公司申请立项的项目名称、建设内容及资金来源来看，该项目应当为房地产开发项目。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，房地产开发项目应当实行备案管理，企业在开工建设前通过在线平台提交的信息不包括社会稳定风险评估报告。且《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》亦已明确房地产开发项目由核准改为备案。故区经济发展局以未提交社会稳定风险评估报告为由不予备案，不符合相关法律及规范性文件规定精神。遂判决撤销区经济发展局作出的不予立项备案行政行为，责令被告依法对原告提起的“瑞华新都汇”项目立项备案申请，重新作出行政行为。
三、典型意义：持续深化“放管服”改革
精简行政审批是深化“放管服”改革的重要举措，为认真落实省委、省政府关于深化放管服改革和优化营商环境部署要求，《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，明确规定精简审批事项，转变管理方式，房地产开发项目由核准改为备案。因此，政府部门应当按照优化营商环境的要求，依法为企业提供服务和保障，而不应违反法律规定擅自增设限制企业经营的条件。
案例2 梁某诉某区政府、区行政执法局城建行政处理及行政复议案
一、基本案情
梁某系工商个体户，于2016年8月开办了某啤酒文化体验馆。某区政府办公室会议通过《第二十六届青岛国际啤酒节工作协调会议确定事项》，“二、充分发挥啤酒文化体验馆作为宣传啤酒文化常年阵地的用途，尽快向规划部门办理临建手续。”“区旅游局(啤酒节办公室)参照啤酒节的管理模式加强对体验馆监管,与其签订书面协议,明确双方责权关系。”某区行政执法局调查认为，梁某建设体验馆存在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，作出《责令（限期）改正通知书》，责令自行拆除，逾期未改正的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法予以拆除。梁某向某区政府申请复议，区政府复议予以维持。梁某不服提起诉讼。
二、审理结果
山东省高级人民法院经审理认为：涉案啤酒文化体验馆客观上是服务于第二十六届青岛国际啤酒节工作而进行的建设，现有证据并不能证明违法建设应当完全归责于梁某自身原因。梁某建设啤酒文化体验馆时未取得相应临建规划手续，但基于对政府部门的信赖，依然按照相关主管部门的要求完成建设并开始经营。区行政执法局未提供证据证明涉案啤酒文化体验馆是否存在可以采取改正措施消除影响的情形，未提供证据证明梁某建设啤酒文化体验馆是否作出过无条件服从拆除的承诺，且在执法过程中未保障梁某的陈述权、申辩权。虽然梁某建设啤酒文化体验馆未取得建设工程规划许可证，但基于信赖利益保护原则，梁某的合法权益应当得到保护。区行政执法局在未对啤酒文化体验馆的建设经过等相关待证事实进行充分调查取证的情况下作出《责令（限期）改正通知书》，认定事实不清，违反法定程序，遂判决予以撤销，区政府的复议决定一并予以撤销。
三、典型意义：推动法治政府诚信政府建设
按照推进法治政府诚信政府建设，优化法治化营商环境的有关要求，基于信赖利益保护原则，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关不能随意作出对行政相对人不利的处分。涉案体验馆是服务于第二十六届青岛国际啤酒节工作而进行的建设,虽然未取得规划手续，但不应当完全归责于企业自身原因，行政机关亦未审查涉案建设是否存在可以采取改正措施消除影响的情形，在调查过程中未保障企业的陈诉申辩权利，认定事实不清，违反法定程序，应当予以纠正。
案例3 青岛某公司诉某市政府、市国土资源局国有土地使用权收回、登记及行政赔偿系列案
一、基本案情
2003年12月，青岛某公司与某市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》并缴纳土地出让金。2006年3月，某市政府为该公司颁发《国有土地使用证》。2006年12月，某市国土资源局与某核建公司签订土地出让合同，范围包含该公司国有土地使用证项下的部分土地。2009年4月，市政府为某核建公司核发国有土地使用证。2011年3月，市政府作出《收回通知》，通知收回该公司受让的土地中的289920平方米国有建设用地使用权，并按法定程序注销该公司持有的《国有土地使用证》。该公司先后就《收回通知》及市政府为某核建公司颁发的国有土地使用权证提起撤销之诉，并就违法收回土地造成的损失诉请行政赔偿。
二、审理结果
山东省高级人民法院经审理认为：企业签订《国有土地使用权出让合同》，依法缴纳土地出让金并取得《国有土地使用权证》后，依法享有国有土地使用权，其合法权益应当依法受到保护。地方政府收回国有土地使用权应当遵循正当程序原则，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。市政府未提交证据证明作出《收回通知》履行了任何行政程序，也未证明其行为符合程序公正的原则，遂判决予以撤销。违法收回国有土地使用权的行为造成损害的，企业有权申请赔偿。在涉案企业仍然合法享有国有土地使用权的情况下，市政府为某核建公司办理土地使用权登记，属于认定事实不清，程序违法，遂判决确认违法。
三、典型意义：平等保护各类产权
民营企业依法取得的国有土地使用权应当依法得到平等保护。行政机关收回国有土地使用权，应当严格遵循法定程序。政府在未依法收回国有土地使用权的情况下，为其他企业核发土地使用权证的行为属于认定事实不清，违反法定程序。对于违法收回国有土地使用权给企业造成的损害，企业有权申请行政赔偿。
案例4 济南某影城诉某区市场监督管理局行政处罚案
一、基本案情
2015年12月，某区市场监督管理局在执法中发现，济南某影城住所地为济南市某文化广场五楼，却在某大学三楼影音厅擅自从事放映活动，遂立案后作出被诉行政处罚决定，给予影城没收设备，罚款20万元的行政处罚。某影城提起诉讼，一审法院判决驳回其诉讼请求。二审法院以涉案放映行为不构成擅自放映为由，改判撤销被诉行政处罚决定。区市场监管局不服,向山东省高级人民法院申请再审。
二、审理结果
山东省高级人民法院经审理认为：根据《电影管理条例》第五十五条的规定，某影城的电影放映许可证仅限在其工商注册登记的住所地范围内使用，其在大学影音厅经营电影放映活动，构成未经许可擅自从事电影放映活动的情形。但行政机关实施行政处罚应当遵循过罚相当的原则。《中华人民共和国行政处罚法》规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，某影城的放映行为系基于其与某大学之间的校企文化建设合作项目，主要为校园师生和群团活动提供服务，带有丰富校园文化生活的公益性质，且经营时间较短，营业额较低，并没有造成严重的社会危害后果。影城在区市场监督管理局办理涉案行政处罚案件期间，及时停止放映活动，主动上交账目及放映设备，积极配合调查取证，这些行为均符合上述规定。区市场监督管理局作出的处罚决定不符合过罚相当原则，也不符合当前优化营商环境的价值导向，遂维持二审法院判决。
三、典型意义：行政处罚应当遵循过罚相当原则
按照推进法治政府诚信政府建设，优化法治化营商环境的有关要求，行政机关在刚性执法的同时，还应采取包容审慎监管的态度，对一些违法情节轻微且未造成严重社会危害后果的行为，在量罚时应当保持必要克制。本案的审理就是在综合衡量涉案违法行为情节轻重、社会危害程度以及价值导向等因素后，最终撤销被诉行政处罚决定，体现了司法裁判的“温度”。
案例5 付某诉某市行政审批服务局公司设立行政登记案
一、基本案情
2016年7月，付某、案外人范某委托案外人张某向原工商行政管理局保税区分局申请设立某国际贸易公司，并提交了《公司登记（备案）申请书》等一系列申请材料，上述材料中均有股东签字及身份证复印件证明。其中，法定代表人信息显示范某为该公司法定代表人，董事、监事、经理信息显示付某为公司监事，公司股东（发起人）出资信息显示出资人为范某、付某，出资比例分别为49%、51%。原市工商行政管理局受理后，核准了某国际贸易公司的设立登记，并颁发了营业执照。付某不服提起诉讼。
二、审理结果
青岛市中级人民法院经审理认为：最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》明确，“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”对于付某对第三人公司设立之事是否知情、付某是否被冒名登记为公司股东应进行综合判断。其一，法院对第三人公司法定代表人范某的询问笔录中，范某陈述了“胡某（朋友介绍的）和宋某（我的同学+朋友）找到我和付某说想注册公司，要求我们两人顶名成立公司，要借用我们的身份证……后来公司注册成功……”。付某对该询问笔录也予以认可。故不能排除付某对此知情并同意出借身份证以其名义设立公司的可能性。其二，付某在本次诉讼中提交的身份证与涉案公司登记申请材料中的身份证复印件内容完全一致，且其庭审中自认其身份证未曾丢失，亦对其身份是如何被冒用未能作出合理说明。其三，公司设立申请材料中“付某”签名是否系其本人所签并不能等同于付某对公司设立之事是否同意、是否知情。某市原工商行政管理局作出涉案公司设立登记的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂判决驳回付某的诉讼请求。
三、典型意义：依法维护市场经营秩序的稳定性
当前，当事人诉请撤销公司登记类案件频发，在依法保护当事人合法权益的同时，应审慎处理相关争议，以维护市场经营秩序的稳定。一般情况下，行政机关收到公司申请登记材料后，经审查认为符合《公司登记管理条例》的相关规定，在法定期限内予以登记的行为应得到司法的保障。当事人虽主张被冒用身份，但如有证据证明其对登记事项知情或事后曾予追认，则不应撤销公司登记。本案对于提高市场准入便利化程度，降低制度性交易成本，优化营商环境具有典型意义。
案例6 山东某科技公司诉某县自然资源和规划局解除国有建设用地使用权出让合同案
一、基本案情
2019年6月，某县自然资源和规划局发布公告，决定以挂牌方式出让案涉国有建设用地使用权。2019年7月，原告山东某科技公司竞得上述土地使用权并签订《成交确认书》。2019年8月，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》。后因案涉土地由第三人山东某电缆有限公司实际占有并使用，原告无法动工建设，三方交涉未果，原告诉至法院，请求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，退还原告缴纳的土地出让金、契税、印花税，并按照合同约定支付违约金。
二、审理结果
阳谷县人民法院经审理认为：案涉《国有建设用地使用权出让合同》系某县自然资源和规划局为实现土地资源有效利用的行政管理目标，在其职权范围内与相对人协商订立的具有行政法上权利义务的协议，属于行政协议。案涉合同签订后，双方均应按照合同约定全面履行自己的义务。但案涉土地由第三人山东某电缆有限公司占用，某县自然资源和规划局在挂牌出让文件等相关资料中均未对案涉地块上存在构筑物的情况予以明示，接到原告通知后在合理期限内亦未对案涉地块上的构筑物予以迁移，致使原告无法对案涉土地进行开发利用，合同目的不能实现。因此，合同约定和法律规定的合同解除条件均已成就，原告有权解除合同。因被告在合同履行过程中未依约交付符合开工条件的土地，构成根本违约，遂判决解除《国有建设用地使用权出让合同》，被告退还原告已经缴纳的土地出让金、税费并支付违约金。
三、典型意义：依法保护相对人基于行政协议应享有的合法权益
《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要完善政府守信践诺机制、大力推进法治政府建设和政务诚信建设。随着市场经济的不断发展，行政机关在政府公共管理服务中更多通过平等协商的方式实现行政管理目的，行政协议作为新型的行政管理手段在市场经济中发挥的作用日益明显。行政机关与相对人签订的行政协议应当依法受到保护，行政协议一经签订，双方应当诚信恪守，自觉履行。人民法院应当通过依法裁判，监督和促进行政机关依法、依约、诚信履行行政协议，充分保护协议各方主体的合法权益。
案例7 潍坊市某公司诉某市政府行政允诺案
一、基本案情
2003年11月，某市政府办公室发文决定成立某市三河综合整治工作领导小组，下设办公室（以下简称三河办），主要职责包括负责规划范围内的拆迁安置、招商引资、综合开发工作。2005年3月，某市重点项目拆迁指挥部与原告签订《房屋拆迁补偿协议》，对原告房屋的拆迁补偿事宜进行了约定。该协议约定的拆迁款原告已经领取。2005年7月，三河办作出《拆迁问题专题会议纪要》载明：原告公司由于搬迁费用较高，给予一次性搬迁费20万元。后原告以市政府未按照会议纪要的承诺给予20万元搬迁费为由，提起诉讼。
二、审理结果
潍坊市中级人民法院经审理认为：三河办作出《拆迁问题专题会议纪要》并交付给原告后，原告已经搬迁完毕，三河办未履行行政允诺确定的职责。三河办作为市政府成立的临时机构，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉20万元拆迁费的付款责任应由某市政府承担。遂判决某市政府支付原告搬迁费20万元。
三、典型意义：履行行政允诺，优化营商环境
行政允诺行为是指行政机关为履行自己的行政职责，承诺在相对人实施了某一特定行为后给予相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。行政机关是否及时履行其作出的行政允诺行为，事关相对人的信赖利益保护，事关诚信政府建设。各级行政机关应当以徙木立信之态取信于民，维护政府公信力。本案的裁判，对于保护相对人的合法权益，促进行政机关守信践诺，优化营商环境，具有典型意义。
案例8 某建设公司诉某县住房和城乡建设局履行给付建筑企业养老保障金法定职责案
一、基本案情
2014年，第三人泰安某置业公司与原告某建设公司签订了玫城丽都部分工程施工合同，并缴纳了建筑企业养老保险金。2016年，涉案工程部分完成，通过检验。2017年，住建部门发布文件，对建筑企业养老保障金的拨付条件作出了规定，并明确“根据建筑企业申请，按应拨付的30%拨付，工程主体完成后再拨付50%，剩余部分待工程竣工验收备案后拨清。”同年，原告多次向被告县住房和城乡建设局提出拨付申请，均未收到拨付款项。据原告公司称，第三人公司目前已经不再正常经营。2019年，原告公司再次向被告提出拨付申请，被告以“清算拨付确认书无建设单位盖章确认”为由，拒绝其拨付申请。原告不服提起诉讼。
二、审理结果
济南市中级人民法院经审理认为：关于原告某建设公司是否符合拨付条件的问题。原告完成了涉案建筑的主体结构工程，并已通过验收，且于2017年已经向县住房和城乡建设局提出过申请。依据2017年的文件规定，原告已经满足拨付80%建筑企业养老保障金的条件。对于剩余款项，可待证据完备后另行主张。遂判决县住房和城乡建设局给付建筑企业养老保障金662192元。
三、典型意义：规范依法行政程序，提升优化营商环境形象
对建筑企业养老保障金进行审核、清算拨付，是建筑行业主管部门的法定职责，更涉及企业的切身利益。主管部门履职正当与否，是社会治理体系建设的重要内容，事关营商环境的优化与改善。本案通过判决县住房和城乡建设局给付原告企业养老保障金，对企业合法权益予以司法救济，彰显了人民法院为市场主体排忧解难，助力市场主体健康发展的司法态度。
案例9 烟台市某公司诉某市市场监督管理局行政处罚和解案
一、基本案情
因原告烟台市某公司销售的“中老年高钙牧场奶”“红枣风味饮料”，涉嫌标签不符合食品安全标准，被告某市市场监督管理局经调查并对涉案产品进行抽样送检，上述两种产品的标签不符合食品安全标准。被告依法向原告下达了《责令改正通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，原告向被告提交《陈述书》。后经被告复核，原告的陈述申辩依据不属实，不予采纳原告的申辩理由。但被告考虑到原告对涉案问题纠正后还需继续经营，不宜作出没收工具、设备、原料的处罚，遂决定给予没收违法所得1977.1元及罚款56655元的行政处罚。原告不服提起诉讼。
二、裁判结果
龙口市人民法院受理后依法进行审查，根据本案案情，征得双方当事人同意后，将案件委派至龙口市行政争议审前和解中心进行和解。在和解中心的主持下，原、被告达成和解协议，“一、双方认可处罚决定书的法律效力。二、原告于2020年6月1日缴纳5000元；于2020年12月30日缴纳10000元；于2021年6月1日缴纳15000元；于2022年6月1日缴纳15000元；于2023年6月1日缴纳13632.1元。三、请求龙口市人民法院确认行政和解协议效力。四、双方别无其他纠纷。”原告要求确认该和解协议的效力，龙口市人民法院经审查作出确认和解协议有效的判决，准许原告撤回起诉。
三、典型意义：通过和解化解纠纷，服务企业持续经营发展
以教育为主、处罚为辅是行政处罚的基本原则。本案通过行政争议审前和解中心的主持和解，让企业认识到其行为的违法性，同时又充分考虑企业面临的实际经营困难，促成企业和行政机关达成较为合理的履行行政处罚决定和解方案。既有利于保障民营经济的生存和健康发展，又使得行政争议得到实质性化解。
案例10 某市自然资源和规划局申请强制执行莱州市某果树专业合作社土地行政处罚案
一、基本案情
2019年11月，某市自然资源和规划局对莱州市某果树专业合作社作出土地违法案件行政处罚决定书，“1.限莱州市某果树专业合作社自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的3 490.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对非法占用的土地罚款99 408.1元。”被执行人在法定期限内未申请行政复议或提起诉讼，亦未履行处罚决定。申请执行人向人民法院申请执行。经审查，被执行人莱州市某果树专业合作社系招商引资企业，自2014年2月起承包土地近2000亩种植果树和粮食；自2016年3月未经批准在承包土地范围内建设了办公室等设施，在房屋南侧硬化了地面，用于晾晒及停放车辆、大型农用机械。申请执行人认为被执行人建房及硬化地面的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，遂作出案涉行政处罚决定。
二、裁判结果
莱州市人民法院经审查认为：《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。该规定体现了行政法的比例原则，即行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。本案中，被执行人所建钢架结构简易仓库房、部分办公用房、仓库、室外具有晾晒场功能的硬化地面所占用的土地系在设施农业项目区域内辅助生产的设施用地，属于设施农用地，根据国家关于设施农用地管理系列文件的规定，对符合设施农业用地的部分应予保留、补办手续。但申请执行人作出的行政处罚决定对此未予区分，决定对涉案土地上的房屋全部拆除并予罚款，属认定事实不清，且违反比例原则。遂裁定不准予强制执行。
三、典型意义：加强非诉执行案件合法性审查，维护企业正当权益
本案在非诉执行案件合法性审查中适用“比例原则”，在审查申请强制执行行为合法性的同时，一并审查行政处罚的合理性，通过作出不准予强制执行裁定，督促行政机关遵循合理行政的基本原则，在作出行政行为时应选择对相对人权益损害最小的执法措施，以充分考虑并保护市场主体的正当权益。
