“大省份”山东的“小省会”济南：群雄环伺下的出路

《中国新闻周刊》记者｜周群峰

济南焦虑

在国家中心城市竞争的热潮中，一直没有传出济南要参与竞争的消息。

但此事对这座城市主政者的影响显而易见。在今年2月份召开的山东省两会上，该市一位负责人说，郑州此前被确定为国家中心城市，“对我们来说是个很大的刺激”。

除了西边的郑州，济南东边的青岛，也在2月底明确表示要加入国家中心城市的竞争。该市发改委主任朱培吉表示，国家中心城市的竞争非常激烈，青岛将全力以赴，积极争取进入到最终名单中。

此前，山东省政府对此事的态度已经明朗。2月14日下午，山东省政府新闻办解读省政府印发的《山东半岛城市群发展规划（2016-2030年）》。该规划基本明确了济南和青岛双核发展的思路，并“支持济南、青岛建设国家中心城市”。

在很多城市竞相在这一问题上表态的当下，济南像是一个被忽视的角落。这与多来年济南给人的印象相符。多年来，济南的发展在省内和周边省份都面临强劲的竞争，而济南的表现不温不火。在山东省委原常委、济南市委原书记王敏落马后，新的市委班子也在努力寻求突围。

“群山无峰”

从经济方面分析，山东的“大省份”与济南的“小省会”形成了鲜明的反差。

2016年，山东省经济总量位列全国三甲。在中国城市GDP百强中，山东独霸15席，数量雄踞全国榜首。

但与此同时，有多个排名反映出济南作为省会城市的强势指数偏低：2015年，在全国27个省会城市中，济南的省会首位度（同省中省会城市GDP/非省会城市中GDP最大的城市）和省会城市占全省GDP比例，排名均为倒数第一。

2016年，在中国15个副省级城市的GDP中，济南排名第11位。而在省内GDP中，济南排在青岛、烟台之后，位列第三。

也就是说，从全国来说，济南被压在一众一线城市的后面，在全国缺少影响力，而在省内，它的地位与发展水平也没有足够的说服力。

济南市的现状，反衬出山东省经济的一个突出特点：群山无峰。

2016年，山东有值得自豪的“三个一”： GDP过一万亿美元，人口近一亿，人均GDP超过一万美元。但与此同时，在中国城市GDP前10名、中国城市综合竞争力前10名、中国城市人口净流入前10名这“三个TOP10”上，山东无一上榜。

还有另外一组数据。2015年的数据显示，河南GDP仅占山东的60％，但郑州占到河南全省的19.8％；安徽经济总量只有山东的1/3，但合肥占到安徽省的25.7％；武汉占湖北省的37％；长沙占湖南省的29％。而济南在全省GDP的比重，不到9.73％。

而在一些有“双子”城市的省份，就其在全省所占的比例看，山东省也明显偏低：山东的济南和青岛的GDP加起来，占到山东全省的24.7％。这大大低于很多“双子”城市在其省内所占的比例：2016年，南京、苏州两市生产总值，占到江苏省的34.1％；广州、深圳加起来，占到广东省GDP的49.2％；沈阳、大连两市，占到辽宁省GDP的67.5％；石家庄、唐山加起来，占到河北省的38.2％；杭州和宁波占到浙江省的42.2％；福州、泉州占到福建省的45％。

2016年，山东省GDP增长7.6％。在总共17个地级市中，有7个市的增速低于全省，其中位于济南周边的就有5个，分别是泰安、莱芜、德州、聊城、滨州5市。

济南市发改委发展规划研究室主任谢堃在接受《中国新闻周刊》采访时说，这说明，这“哥儿五个”与省城做邻居，却没有沾到多少光，被“老大哥”带动的作用不明显。

济南趵突泉。图｜网络

观念症结

济南市对自己发展迟缓的反思，近些年一直在进行。

济南市一位前市长曾对济南现状有个总结。他说，济南总体实力不强，县域经济发展滞后，增量投入不足，城市承载力低,缺乏足够的辐射带动作用。特别是产业结构层次比较低,“农业不优、工业不强、服务业不精”。

在对济南的反思中，观念问题常常被提到。山东社科院经济研究所所长张卫国在接受《中国新闻周刊》采访时表示，山东是孔孟之乡，饱受儒家文化影响。儒家文化中的尊师重教、诚实守信是优秀品质，但是重农抑商、逐利意识不强，容易导致经济上呈现出小格局，很多产业都是小作坊结构。“老想自己家里一亩三分地，小富即安。”

2013年，前述前市长曾在谈及这一问题时表示，济南市有些部门、县（市）区主动性不足，一味等靠。有的不愿放下架子沟通，有的眼睛一味向外，对圈内城市不予考虑。“机遇和政策是争取来的，行动慢，机遇就稍纵即逝。”

“有些同志眼看着资源要素流向周边，却不知如何利用自身优势招商引资。”这位前市长说，省会的交通区位、科教人才、金融服务、信息软件以及一些传统产业都有着独特优势，是圈内其他城市目前无法比拟的。济南既要认识自身优势，又要发挥优势、扩展优势，创造核心竞争力。

济南市社科院经济研究所所长王征告诉《中国新闻周刊》，很长时间以来，济南很多国企老总都是内部提拔而来，他们对工厂有深厚的感情，但是目光不够远大，思想不够开放。

他向《中国新闻周刊》讲了一个故事：济南棉纺织业起步于民国，底蕴深厚，在鼎盛时期，总共有14家厂，都有编号。“纺织女工”曾是济南令人羡慕的职业。但改革开放后，在市场经济大潮中，开始走向衰落。

王征曾在济南国棉五厂工作过，负责生产调度。2006年，已经到济南社科院工作的王征，回该厂调研。当时，工厂不景气，很多员工拿着600元工资，却还按时按点打卡上班，无怨无悔。

王征说，工厂的管理层和工人还是一心想把工厂盘活，但受制于管理者的观念与能力，企业很难扭转亏损的局面。

“济南人淳朴，安分守己，忠诚度高。但光有这些还不行，思想保守，眼光不行，都是造成工厂衰落的原因。”王征说。

张卫国在复旦大学读博士时，曾编写过《苏鲁沪浙粤经济社会发展比较研究》一书。他调研得出的结论是，传统农耕文明和现代商业文明之间要有段距离，需要创造性转化。受儒家文化影响，山东对现代工业文明不重视，官本位思想浓厚，国有经济独大。这导致山东工业数量很多，但多而不强。

张卫国举例说，上世纪80年代末，时任山东社科院经济所所长的崔延森，就曾提出进一步打破保守思想，在青岛“再造一个香港”，但没有人为之所动。“这个提法如果受到重视，增强改革意识的话，现在青岛将更发达。”

张卫国认为，思想保守往往会导致错过机遇。“这不仅是胆量的问题，更多的是意识问题。”他说，济南产业一体化布局早就提出来了，但迟迟推不动，以至于丢失了很多机遇。

张卫国称，他上世纪90年代就曾建议通过土地置换，把济南钢铁厂和济南炼油厂搬迁。“在环保的同时，也会让济南产生更多发展腹地。”

但直到最近一年，济钢搬迁一事才逐渐明朗。2016年11月，山东省政府出台了《济钢产能调整和山钢转型发展工作总体方案》，确定2017年底前，济钢在济南的钢铁生产线全部停产。”

除了思想保守，济南产业布局凌乱，也是制约其经济发展的原因。

张卫国认为，合理的省会产业布局应是都市圈形的，中间是CBD（中央商务区），外面是商贸物流，再往外是城郊农业，再往外是农村。

济南现在的产业布局混搭明显，没有层次感，产业选择也不明晰。张卫国说，在济南历史上，CBD的口号曾出现多次，但直到2015年，才终于定下放在了历下区。

济南CBD规划效果图

另外，济南的经济结构也不合理，尤其制造业比较欠缺。

济南市发改委发展规划研究室主任谢堃告诉《中国新闻周刊》，当前济南市经济发展的弱项短板，主要是工业经济、民营经济和县域经济。2016年，济南市工业增加值占GDP比重不到30％，规模以上工业主营业务收入，不到青岛和烟台的1/3。民营经济增加值比重约37.5％，比重低于全省约14个百分点。县域经济增加值比重仅43％。

“归根结底，还是县域经济不强。县域经济，很重要的是工业经济和民营经济。”谢堃说。

济南市一位前市长也在2013年提到，发展忽视项目、产业是该市发展较慢的一个原因。“比如，我们盖了不少住宅，但拉动了别人的产业。家具、装修材料要到外地买，买的服装都是外地的，本地的服装厂没几个。”这位前市长表示，济南发展必须转变思维，利用市场来配置资源,发展产业链。

此外，交通拥堵也对济南形成了困扰。当地一位受访官员告诉《中国新闻周刊》，济南交通拥堵，与该市地形呈东西长、南北窄的带状结构有关。

群雄环伺

除了济南自身的原因，山东省对各地市的均衡用力，也被认为是造成济南首位度不高的一个因素。

在这个问题上，在山东省内有不同的观点。有观点认为，山东经济“群山无峰”，恰好说明山东经济发展均衡，这种均衡是山东可持续发展的优势。

也有观点认为，面对这种“群山无峰”的现状，山东应该重点发展个别城市，在形成峰的同时，也带动周边区域的发展。济南市则呼吁山东省实施“省会战略”，加大对济南支持的力度，在规划编制、政策实施、改革试点等方面给予倾斜。

山东社科院经济研究所所长张卫国告诉《中国新闻周刊》，现阶段的这种均衡发展，是低水平均衡发展。“像是一个个螃蟹互相勾连在一起，谁也走不远。这种均衡不是优势。”

他表示，历史的进步，不断伴随着均衡和非均衡的不断取代，这也符合经济发展规律。“只有不断破局打破低水平均衡，增长才会出现。”

谢堃告诉《中国新闻周刊》，从理论上看，区域经济的发展，有一个从均衡到非均衡再到更高水平均衡的发展过程。“反映到动力机制上，就有一个极化到扩散的过程。”他说，脱离极化的过程，必然导致均衡的层次不高，难以形成合理的梯度，也难以实现区间的优势互补。

“理论上讲，均衡会影响效率，这也是山东省产业层次不高的重要原因。”谢堃说。

王征则提出，在区域经济发展中，要打破平衡，打造增长极，以契合“增长极理论”。

1950年，法国经济学家佩鲁提出了增长极理论，这被认为是西方区域经济学中经济区域观念的基石。“简单来说，就是应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。”

《中国新闻周刊》在山东采访时感觉到，山东省近几年关注“群山无峰”的问题，与大城市对于一个省的作用，以及周边城市竞争格局的变化有关。

区域经济与研究学者、华南城市研究会副会长孙安东称，山东经济比四川发达，可为什么其“存在感”好像不如后者？“我想，很大一个原因可能是四川有成都，而山东没有一个在全国具备综合影响力的大城市。曾经的青岛勉强算一个，但今天的青岛已经不是10年前的青岛，而且青岛的影响力只局限在经济，而不是整体的政治、经济、文化影响力。”

另外，周边省份以及中心城市的快速发展，也让山东省和济南市有些坐不住。济南人注意到，原来与自己水平相当的城市，比如武汉、郑州，近几年发展速度很快，已经渐渐拉开了与济南的距离。

济南人发现，在周边发展迅速的情况下，济南似乎形成了一个中间凹陷，北部有京津冀城市群，南部有江苏城市群，西部有郑州及中原城市群，东部有省内的青岛。“一个再没有进取心的城市，也不能在这种格局下没有焦虑，无动于衷。”一位受访官员告诉《中国新闻周刊》。

“山峰”之争

而济南的决策者认为，周边城市发展迅速的其中一个原因，是其所在的省份对省会战略比较重视。

济南市一位负责人说，郑州、合肥等近年来发展迅猛的城市，一个共同的特点，就是所在省份举全省之力发展省会，方能铸就如此辉煌。由此，济南市的决策者也希望山东省能更加支持济南的发展，实施省会战略。

山东大学副教授李少星认为，在当下南北夹击的竞争格局中，济南需要一个更高的战略地位，所以提出省会战略的发展思路。

“济南当前仍处于集聚发展阶段，并且在促进山东省中西部发展、建设省会城市群经济圈、加强与京津冀和长三角以及中原城市群等国家战略地区的协调发展进程中，具有其他城市无法替代的地位和作用，这更使省会战略具备现实基础。”

谢堃告诉《中国新闻周刊》，目前来看，青烟威（山东半岛的三大沿海城市，青岛烟台威海）良性发展效果明显，在山东中西部迫切需要打造一个增长极。“尤其济南又是省会，发展好济南，势在必行。”

周边地区对省会城市的重视被频频提及：在安徽，先是拆分巢湖，让合肥变成滨湖城市；再是将省府搬迁至滨湖新区，进一步做大做强合肥。在河南，省里出面引进富士康，后是拿下国内首个空港经济综合实验区的牌子，助力郑州成为全球最大的苹果手机生产基地，并撬动千亿级的电子制造产业链，带动航空货邮与中欧班列的红火。

但有的周边城市对此说法并不认同。《河南日报》主办的公众号“金水河观澜”刊文称，河南并没有提出一个省会战略，济南的言论让郑州“躺枪”。

在山东省内，对于济南的省会战略也有不同意见。有人认为，提倡省会战略会侵占其他城市的资源，会带来不公平。“济南想要做大，还是应立足于自立自强。”

李少星认为，省会战略会侵占其他城市资源的观点，是一种误解。“现在不可能像计划经济时代，靠行政命令把所有资源都集中到济南，这是不可能也不现实的。”

王征认为，区域经济发展本来就是一盘棋，各地优势资源互补，一个省份如果有很多中心反而会让资源分散，不利于整体发展。省会城市与兄弟城市自然形成了内在的协调关系，在经济发展中各得其所。

“抛开经济发展的客观规律和山东现阶段的省情不谈，简单地以‘公平论’来看待省会战略的话，那就太浅层次了。”王征说。

还有受访者在接受《中国新闻周刊》采访时表示，是否实施“省会战略”，也要考虑该省会城市在该省的分量。“如果分量不够，实施‘省会战略’就有点勉强。”而在山东省内其他城市的一些人看来，济南GDP在山东省仅排行第三，分量还不足以让全省以其为中心。

这又涉及一个济南与青岛的关系问题。有人认为，无论是GDP在全省所占比重，还是工业基础，青岛都比济南好，如果要在山东省内找出一个中心城市的话，青岛比济南的基础更好。

而青岛的情况，无论是在争取国家的政策和省内的支持上，都比济南更加主动。上世纪80年代，国家对外开放正处于起步阶段，沿海地区成为国家重点发展的区域。在山东省，青岛由于具有独特的区位优势和较好的发展基础，自然也成为全省经济发展的重点扶持对象。

其结果是，青岛被列为计划单列市，经济上直接和中央对话，税收的一大块直接上缴中央财政，山东省只得到一小部分。

而山东省在失去青岛这一大税源后，加大了对其他城市的税收征缴力度。于是，作为省会的济南担子自然加重了。

与此同时，济南在获得发展资金方面，即使在山东省内也并不占有优势。在国家投资银行每年下达给山东省的计划中，济南分配到的额度长年低于青岛。

从这个意义上说，山东省内这双子城市之间的关系，青岛不仅争取到了更好的资源分配，还在一定程度上加重了济南的负担。

在谈起国家中心城市问题上，青岛市一位官员坦承，该市在过去已经从国家拿到了很多的优惠政策。

济南市受访者不愿过多谈及两个城市之间的竞争，更愿意谈两个城市之间的合作。李少星说，很多省的“双城记”之间，在资源竞争方面确实是有的。“在目前山东‘双中心’的格局下，济青互动，错位分工，更能支撑起山东半岛城市群的发展。”

李少星说，济南和青岛，原来靠公路和铁路发展时互动不强，所以自成体系。现在有了高铁，在市场作用下，让这两个城市的一些资源更合理地流动。“这会加速济青的竞合关系。”

张卫国说，国际上提倡协作性竞争，城市间也应该强调竞争和合作关系。“郑开一体化、厦漳一体化、广深港澳一体化等都拉近了城市间的距离，加强了合作关系。济南与青岛也应该有更多的合作。”

张卫国认为，要以开放的眼光看待“省会战略”，不能有八旗子弟的保守观点。“这就如同不能用狭隘的眼光把好莱坞看成洛杉矶的一样。好莱坞一定是全世界的，是好莱坞带动了洛杉矶，洛杉矶带动了美国西海岸的崛起。同样的道理，东京的发展也带动了周边城市。济南发展后，也必定会带动周边城市发展。”

20世纪30年代拍摄的胶济铁路济南火车站。图｜网络

突围尝试

争论还在进行，但济南已经开始出现了一些变化。

2015年6月，济南提出了新的城市发展总的目标——“打造‘四个中心’、建设现代泉城”。即打造全国的区域性经济、金融、物流中心和科技创新中心，建设与山东经济文化强省相适应的现代泉城。

当地多位受访官员告诉《中国新闻周刊》，四个中心是根据济南的竞争优势提出来的，做好了城市竞争力就上去了。

济南投资促进局副局长徐先领注意到，济南在推进思想解放，提出发展思路的同时，上海、深圳等多个南方城市也有类似的动作。他用“英雄所见略同”来形容自己当时的感受。

为了激励官员解放思想，济南已建立一套“四位一体”的制度体系。为建立容错机制，让大家放手干，该市先后出台了四个文件，其中《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》，是为敢于担当者“兜住底”；《关于建立党员干部纠错机制的实施办法（试行）》，是为敢于担当者“纠偏差”；《关于建立党员干部干事创业防错机制的实施办法（试行）》，是为敢于担当者“引好路”；《诬告陷害信访举报行为查核处理办法（试行）》，是让敢于担当者“无牵挂”，向诬告陷害“亮剑”，为清白正派“撑腰”。

一位受访官员说，这4个实施办法，实现了为敢于担当者提供支持的“闭环”制度体系，已经在实践中产生了效果。

济南市委一位官员向《中国新闻周刊》讲了一个故事，是关于黄河大桥有限度的免费通行问题。

从2016年3月16日零时起，济南三座黄河大桥（黄河公路大桥、建邦黄河大桥和济阳黄河大桥）对济南牌照七座以下小型客车实行免费通行。

虽然只是有限度的免费，但是仍被认为是一次很大的突破。“让利于民的同时，加快了济南的物流发展。”

一位当地官员称，多少年来，山东省市两会上都有代表委员建议济南黄河大桥免费，但是由于资金等问题，很长时间难以落实下来。

徐先领告诉《中国新闻周刊》，过去只盯着过桥费，结果捡了芝麻丢了西瓜。现在跳出“一亩三分地”看问题，打开了思维。“取消过桥费，对企业来说无疑是强心剂。”徐先领说，黄河以北的济阳、商河两县的往返物流成本大大降低了，也对主城区有了一种归属感。

徐先领提供的一组数据显示，2016年，济南招商引资新增省外签约项目120个，其中不乏投资630亿元的万达文体旅游城、260亿元的彩石镇旅游生态产业城等特大项目，合同总投资额达1994.04亿元，位居全省首位。相比2015年的第15名，进步神速。

徐先领形容这是济南招商工作的一次“逆袭”。“仅用一年时间，从全省倒数第三，蹿升到正数第一。”徐先领称，招商引资的进步，反映出济南营商环境的改变。

2016年，中国银行山东总部从青岛搬迁到济南。徐先领称，中国银行业务主要是对外，现在不光琢磨国际业务，他们搬迁到济南，说明还是看好济南和山东的大市场。

李少星告诉《中国新闻周刊》，改革开放后，一些沿海的门户城市慢慢超过行政中心城市。但是，省会城市一般更靠近一个省的地理中心位置，所以能够辐射更大的地理范围、人口和消费能力，进而形成市场优势。烟台、青岛等沿海城市则缺乏这种先天条件。

“与河南相比，山东经济实力更强，消费能力更大，这方面济南比郑州等省会相比潜力更明显。”

济南过去的一段开风气之先的历史，最近被屡屡提起。

1904年，清光绪三十年。这一年5月1日，北洋大臣兼直隶总督袁世凯、山东巡抚周馥联名上奏，拟请在山东内地自开商埠。奏折中称：在济南城外自开通商口岸，以期中外咸受利益，拟将潍县、周村一并开作商埠，作为济南分关。

不到三周后，5月19日，清廷正式批准了该奏议。自此济南正式开埠，此后济南的形象，相当于现在的自由贸易区。

这一年7月的一天，德国人修建的胶济铁路全线通车。成群结队的济南市民竞相跑到火车站，争相迎候这个装载着德国洋火、洋线等洋货的“大怪物”。不久，经营土货的小老板也纷纷在店铺里摆满了洋玩意儿。

开埠前，济南是山东政治中心，经济大约比沿海城市的发展滞后数十年，只能算一个三流的商业城市。开埠后，很多的银行、洋行、老字号、商场纷纷在济南扎堆。据统计，1927年，济南城关及商埠两地区的商户已达6700多家，济南一跃成为“山东内陆第一大商贸中心”。

济南市委一位官员告诉《中国新闻周刊》，如果说深圳、珠海这样的城市像时尚的女郎，济南则更像敦厚的母亲。“她不张扬，却充满深情厚谊。”

关于济南的性格与发展前景，这位官员还有一个比喻。“如同这座城市下面的泉水一样，地上看不见，泉水却默默在岩石间川行不息，不舍昼夜，蜿蜒前行。但终有一日，会喷涌而出。”

（本文首发于2017年3月20日总第796期《中国新闻周刊》）

[责任编辑：杨凡、彭芳]

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